El Ciclo de la Buena Norma o Ciclo CHIEEM

Aunque muchos creen que el proceso de elaboración normativa es sencilla, o que es muy fácil hacer normas sin cometer errores, les planteo un reto, pueden intentar hacer una siguiendo el que voy a denominar "Ciclo de la Buena Norma" o "Ciclo CHIEEM".

El Ciclo de la Buena Norma consiste en los pasos a seguir para poder lograr lo que, sería una buena norma o norma que al aplicarla, consiga los objetivos propuestos, pero ¿Qué debe tener una norma para que sea perfecta? Sin duda, el objetivo de una norma es que sea imperativa, es decir, que no pueda ser derogada por terceros a voluntad. Esto no significa que las normas dispositivas no tengan utilidad, la tienen, pero teniendo en cuenta que no son objeto de este tipo de análisis. Pues no tiene sentido que se realice un análisis pormenorizado de lo que puede ser derogado por voluntad de quien la aplica, o que esta solo se aplique de forma supletoria ante la falta de previsión, por ejemplo, de los contratantes en derecho civil.

Todo empieza con un problema, una adaptación normativa o simplemente una modificación por mejora para adaptarla a los nuevos tiempos. Para poder empezar a elaborar una norma con cierto sentido hay que seguir unos pasos sistemáticos y, cuando alguno falle, hay que volver al inicio o a pasos anteriores según proceda. Pasamos a analizar los siguientes compartimentos

1. Consulta social (C): Para plantear correctamente la situación, y para eliminar sesgos que pueden suponer un privilegio de unos sobre otros, hay que hacer una consulta social, para que la nueva norma no pierda la finalidad y esencia del Derecho, igualarnos a todos. Hay que buscar la opinión de todos los que se puedan sentir influenciados por la norma, sin perder la perspectiva de que, no sirve buscar la opinión de quien de forma inmediata se vea afectado (beneficiado o perjudicado) por la norma, sino también en estado potencial, por tanto, de todos los ciudadanos. Esto, es acorde con el proceso de elaboración de normas que se realiza en España a través del art. 26 de la Ley 50/1997 de Gobierno y el art. 133 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común mediante lo que se conoce como procedimiento de Consulta Pública.
2. Hacer (H): Este paso hace referencia a la elaboración de la norma, de redactarla, y para ello, el legislador o elaborador de normas, debe tener en cuenta todos los argumentos recogidos en la Consulta social. Para ello, se debe recopilar las ideas, ver las personas afectadas y los intereses en juego. Para ello, deben tenerse en cuenta los derechos fundamentales de las personas, que son en esencia inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que las normas no pueden contravenirlas, sobre estas, los beneficios colectivos y el orden público, y sobre estas premisas el elaborador de normas deberá aceptar o rechazar la propuesta para elaborar el texto. Algo similar se hace en España en la potestad reglamentaria del Gobierno en la elaboración de una memoria que se expone en el procedimiento de Audiencia Pública. Es importante la presentación de esa memoria donde se expongan las ideas de los participantes y la opinión del elaborador de normas, pues es una forma de rendir cuentas, aunque sus únicas consecuencias sean políticas.
3. Interpretar (I): Una vez elaborado el texto, el elaborador de normas o legislador, deberá interpretar su propio texto, en sentido positivo y negativo, es decir, en sentido positivo lo que abarca, la ejecución o como se aplica y, por otro lado, el negativo diciendo donde no se aplica, escapa o queda vacío de contenido. Para ello, debe tenerse en cuenta el sentido gramatical, histórico, sociológico, sistemático, teleológico y jurisprudencial. Además hay que tener en cuenta otros factores:
• El Ordenamiento Jurídico es un todo completo y debe interpretarse sin fisuras, como un todo unitario y continuo con otras normas.
• Conocer el sistema jerárquico y de competencia normativo, las diferentes fuentes legislativas.
• Los conceptos jurídicos indeterminados tienen un papel fundamental y ponderar cuando son necesarios y su alcance.
4. Esquivar o escape (E): Una vez redactado el texto y evaluado su interpretación, toca una parte, relativamente sencilla, que debe hacerse siempre. Se trata de intentar buscar formas de "esquivar" o "saltarte" la nueva norma, es decir, usar mecanismos legales para que la norma haga lo contrario de lo que pretende imponer. Si esto es posible, la redacción de la norma es incorrecta y debe volverse al punto H de "Hacer". Por eso es importante hacer una buena y extensa interpretación de la norma. Este punto no está definido en la normativa española como obligatoria en el tramite de elaboración de normas y puede suponer un grave perjuicio si no se realiza.
5. Exposición final (E): Es el punto donde la norma redactada, interpretada y sin escape es sometido a una fase final donde se expone a los ciudadanos potenciales todo lo evaluado para que, den su satisfacción general y comprobar que la norma cumple los objetivos previstos. Esto también se da en la normativa española a través del procedimiento de Audiencia e Información Pública del art. 26 de la Ley 50/1997 de Gobierno. Puede suponer una forma de subsanar posibles escapes e interpretaciones.
6. Mejora (M): El ciclo no acaba con la sanción y publicación de la norma tras la exposición final. La norma debe ser evaluada de forma periódica o cada vez que re realice una norma, ya sea de forma directa (modificación) o en la fase de Interpretar de forma indirecta al considerarla parte del ordenamiento jurídico. Algo similar se propugna del art. 129 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común. Las iniciativas legislativas populares también son importantes en este punto, en España está regulado en el art. 87.3 de la Constitución para lo que se requieren 500.000 firmas y no podrán hacerse en materias reservadas a ley orgánica, tributarias, de carácter internacional o de gracia (indultos y amnistías). Los movimientos sociales, asociaciones, sindicatos y demás, son un motor de cambio y mejora.

Si nos fijamos en el reparto del ciclo, podemos dividirlo en dos partes iguales, uno corresponde a los ciudadanos y otro corresponde a la Administración.

La parte de la Administración debe ser evaluada por funcionarios de carrera que hagan un análisis jurídico apropiada donde impere la neutralidad, independencia, inamovilidad y responsabilidad de los funcionarios.

El Ciclo CHIEEM puede ser una buena herramienta para una buena elaboración normativa, para ello, los estados democráticos deberían contar con una buena regulación constitucional que no permita al legislador de turno cambiar las normas del juego a su conveniencia, porque quien está en el poder goza de mayorías suficientes y son la minorías las que deben contar con mecanismos de defensa.